巴西新气候承诺和“绿色发展计划”是一场政治作秀吗？

2021年10月25日，在第26届联合国气候变化大会（COP26）举办前夕，巴西政府宣布将启动“国家绿色增长计划”（PNCV），以实现其气候目标。该计划拟利用总规模约4000亿雷亚尔的国内外公共和私人资本推动实现降低碳排放、开展森林保护及合理利用自然资源三大目标。总统博索纳罗签署法令，成立“气候变化和绿色增长部际委员会”，每60天召开一次协调会议，负责推动和监督上述计划落实，将巴西在环保和可持续发展领域的行动系统化。11月1日，巴西环境部长莱特通过视频直播表示，巴西将把2030年减少温室气体目标从43%提高到50%，这一承诺在COP26大会生效。博索纳罗则在预先录制好的短片中表示：“巴西在气候控制方面有更大的野心，且巴西是问题解决方案的一部分。”

“绿色增长计划”的出台和巴西在COP26大会上的表态，标志着巴西在博索纳罗执政两年多以来应对气候问题的态度发生了急剧变化。在废除旨在打击森林砍伐的联邦立法和环境机构，并促进在土著领土和公共保护的土地上增加采矿和石油开采之后，博索纳罗政府在当地环境倡导者中赢得的信任已降至谷底。其政策转变是在怎样的背景下发生的？PNCV具体内容和实施方案包括哪些？本文将对此进行分析，并探讨巴西的气候新承诺是否值得信任。

“地球之肺”被逆转：亚马逊雨林成为二氧化碳净排放源

与其他新兴大国不同，巴西传统工业能源消耗产生的温室气体排放量相对较低，温室气体主要源自森林砍伐。亚马逊雨林几乎覆盖了其国土的60%，这是一种天然的环境优势。在1970年代全球环境治理起步期，亚马逊地区的命运可谓是环境主义者的主要关注点，巴西全球环境论坛中常持保守立场，出于所谓发展与安全政策的考虑，甚至纵容了对亚马逊雨林的破坏。诚如一些观察家所言：“巴西政府似乎十分愿意牺牲亚马逊，以寻求发展和安全利益乃至地区甚或全球权力地位。”与之相反的看法则认为，巴西气候政治的变化往往与政府民主化进程、环保主义者权力增长、绿色融资的多边渠道等要素相互交织，并有可能进一步寻求环境领域的国际合作等。可见，亚马逊雨林引发的争议和对该地区与巴西气候政治变化之相关性的分析，早已超出环境问题本身而带有复合安全议题色彩。

在过去20年，整个亚马逊生物群系——横跨玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、法属圭亚那、圭亚那、秘鲁、苏里南和委内瑞拉——一直是净“碳汇”地区，其存在减少了约17亿吨二氧化碳排放量，但其位于巴西的部分却排放了36亿吨二氧化碳，超过了其吸收量。安第斯亚马逊项目（MAAP）主任兼亚马逊保护协会（ACA）研究专家马特·芬纳指出：巴西地区的亚马逊雨林已变成抗击气候变化的关键缓冲区，这样的变化速度还将加快。也就是说，亚马逊地区已因火灾和森林砍伐而变成二氧化碳净排放源，将对全球变暖具有危险影响。

近年来，巴西因其消极的气候和环境政策在国际社会广受诟病。相比劳工党执政时期对全球气候治理的重视和积极作为，以经济增长为重点的新政府对环境议题的立场出现明显倒退。号称“巴西特朗普”的博索纳罗在竞选期间就不断放话，扬言一旦当选就退出《巴黎协定》，理由是巴西为履行减排义务付出了高昂代价，国家主权，尤其是对亚马孙雨林的主导权将受到影响。博索纳罗胜选后，巴西外交部就宣布因预算调整和新政府在气候变化问题的立场，放弃原定于2019年11月主办的COP25大会。2019年12月在马德里举行COP25缔约方会议时，他派出时任环境部长里卡多·萨勒斯出席，巴西因在会上不愿与欧盟就《巴黎协定》第六条妥协导致谈判陷入僵局。不仅如此，为提振经济，政府还削减了资金，推动了环境机构的解散，放宽了关于森林开发和保护区活动的规定，后者包括土著领地、国家或州立公园、开采保护区和所有仍在国家权力之下的土地。

在这样的内外政策指导下，2019年，亚马逊森林砍伐率上升了34%，第二年，该数字又上升了7%。2021年，巴西国家空间研究所（INPE）预计巴西森林砍伐率将小幅下降约1%至2%，但这仍然意味着，从1月至9月，超过7000平方公里的森林被毁。尽管2020年全球温室气体排放量下降了7%，但与其他地区趋势相反，巴西仍释放了相当于21.6亿吨的二氧化碳，温室气体排放激增9.5%，为2006年来最高水平，其森林砍伐也达到2008年来最高水平，巴西成为少数几个疫情爆发时未减少污染的主要经济体之一。

亚马孙雨林的大片森林被砍伐

亚马孙雨林破坏不仅因为森林砍伐和土地占用，还包括日益干旱的环境对树木造成的压力，“在旱季，砍伐森林会造成影响。旱季条件变得更热、更干燥和更长，这使森林本身受到更大的压力，使得树木死亡，导致更多的排放而不是吸收。这片森林之所以成为一个来源，是因为（树木）死亡率大于森林生长量，”INPE研究员卢西亚娜·加蒂指出。该国火灾数量也创下10年来最高记录，气候观测台发布的“生物量地图”（MapBiomas）调查显示，1985年1月至2020年12月期间，巴西1672142平方公里的植被遭大火烧毁，几乎相当于全国面积的五分之一（19.6%）。受火灾影响地区中，约61%曾被烧毁两次或以上，以亚马孙生物群落为例，有69%面积被烧毁不止一次，48%甚至遭遇三次以上火灾。

巴西不可持续发展的影响从亚马逊的朗多尼亚地区（Rondônia）可以清楚看到。9月，CNN与环保组织合作伙伴“亚马逊在燃烧”联盟(Amazon in Flames Alliance)一起飞过该州上空，接近马普瓜里国家公园时，看到农场和养牛场变得越来越稀少。在几英里之内，燃烧过的森林和仍在燃烧的树木留下的巨大伤痕清晰可见。朗多尼亚在1985年至2020年间的毁林速度是巴西最快的，损失了约38%的原生森林覆盖率，其现存森林只存在于保护区。它已变成一系列支离破碎的森林碎片，不断受到非法伐木者、矿工和土地掠夺者的侵扰。

巴西政府新推出“绿色增长计划”与“ABC+计划”

巴西将COP26视为修复其在气候变化问题上的负面名声的机会，11月1日，巴西环境部长莱特表示，巴西将在2030年前将温室气体排放量减少50%，在2050年实现碳中和。他还宣布将加入《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》，将非法砍伐森林归零的目标达成时间从2030年提前到2028年，以扭转土地退化状况，比博索纳罗今年4月在白宫领导的气候会议上宣布的2030年目标提前了两年。上述言论与承诺与现任政府前3年的环境政策形成鲜明对比，而兑现其承诺的关键就在于10月25日推出的“绿色增长计划”。

“绿色增长计划”由巴西环境部和经济部协调实施，旨在为可持续经济活动和创造绿色就业机会提供资金和补贴，实现绿色低碳经济。计划包括四个方面：经济激励、制度变革、绿色项目优先标准和研发，具体措施包括：改善自然资产管理，以激励生产力、创新和竞争力；创造绿色就业机会；促进森林保护，保护生物多样性；减少温室气体排放，向低碳经济转型；大力发展绿色金融；推进绿色研发。环境和经济部宣布称，联邦政府拥有总额达4000亿雷亚尔（722亿美元）的信贷额度，将用于与森林保护、卫生、废物管理、可再生能源、低排放农业等项目。政府认为，这些资源将“促进经济发展，创造就业机会，并有助于巴西巩固成为世界上最大的绿色经济体。”气候变化和绿色增长部际委员会（CIMV）将参与协调绿色增长计划，该委员会负责制定与气候变化有关的指导方针、协调行动和公共政策，定期召开会议，并成立多个工作组，总统府民办负责协调工作，经济、农业、基础设施、科技和外交部长均为工作组成员，他们将确定巴西政府在联合国气候变化框架公约中的角色。

2021年4月22日，巴西巴西利亚，巴西总统博尔索纳罗（左二）、环境部长里卡多·萨列斯（左）和外交部长卡洛斯·弗兰萨（左三）出席全球气候峰会。

该计划将补偿农民和牧场主因保护环境而损失的经济利益，改善其技术，使其成为低排放生产者，帮助其进入碳市场，并投资于生物燃料行业。其中一个名为“绿色农村生产者证书”的项目是向农民提供环境服务的一种支付工具，目的是采用协调农业和林业生产力的技术和良好做法，减少对环境的影响。另一个名为“森林+农业”(Forest+Agro)的项目旨在为农村生产者提供财政激励，以保护保护区和永久保护区。但是，其中最主要的项目是巴西低碳农业计划（ABC计划）。除森林砍伐以外，巴西农牧业生产也是温室气体二氧化碳和甲烷的排放大户。为应对全球气候变化，2010年，巴西推出ABC计划，向希望实施可持续农业实践的农民提供低息贷款，其措施包括免耕农业、恢复退化的牧场、种植商业森林、生物固氮、处理动物废物以及作物、牲畜和森林的一体化等。2010至2020年是ABC计划的第一阶段。2021年4月20日，巴西农业、畜牧业和供应部（MAPA）宣布了《适应气候变化和低碳排放的农业可持续发展部门计划（2020-2030）》(简称ABC+计划)，寻求在可持续、有韧性和生产系统的基础上巩固巴西农业，该计划将通过适应和减缓温室气体排放来促进农业可持续发展，重点推广包括灌溉系统、集约化牲畜饲养在内的技术，其目标是在2030年前将低碳农业项目扩大到7200公顷，实现农牧业减少11亿吨碳当量的排放。

此外，COP26峰会上，各国代表们达成了一项共识：为碳市场制定了规则，这可能会释放数以万亿美元计的资金，用于保护森林、建设可再生能源设施以及其他应对气候变化的项目。《格拉斯哥气候公约》允许各国通过购买代表他国减排的碳信用额来部分实现其气候目标，企业以及森林覆盖率很高的国家推动达成了一项关于建立以政府为主导的碳市场的共识，希望使全球自发形成且迅速扩大的碳抵消市场合法化。对于巴西而言这无疑是利好消息，巴西环境部表示，该协议是“巴西的胜利”，巴西准备成为碳信用额的“出口大国”，巴西拥有大部分的亚马孙雨林，而且在风能和太阳能发电站方面潜力巨大。

人道主义还是政治作秀？巴西COP26新承诺面临质疑

当博索纳罗政府努力恢复巴西支离破碎的环境形象，表现出负责任的态度时，国内外都传出不信任的声音。在COP26会议期间，巴西政府的表态与其在森林保护方面不断恶化的记录形成鲜明对比，官方数据显示，10月份巴西森林砍伐量较去年同月增加了5%，这是自2016年启动Deter监测计划以来创下的历史新高。正如巴西气候观察站（Climate Observatory）公共政策高级专家苏丽·阿劳乔所言：“巴西政府试图传达一个保护环境的国家形象，但这与事实相悖，你不能仅仅靠演讲就抹掉一千天来对环境政策的破坏。”

对巴西环境政策的质疑并非刻板印象，针对其提出的新目标的批评也非空穴来风。在COP26期间，莱特表示，到2030年，巴西将在2005年的基础上减少50%的温室气体排放，之前的目标是43%。然而，在实践中，这一目标与巴西2015年制定《巴黎协定》的缔约方会议上提出的目标紧密相连。2020年，博索纳罗政府曾对最初的“国家自主贡献报告”（INDC）进行修订，改变了作为规定削减基准的计算基础，使得巴西可以更容易实现其目标。随着这一变化，到2030年，巴西将比之前规定的计划多排放4亿吨二氧化碳。“所有有关环境领域的声明都是空话，完全没有实际效果。相反，倒退了好几步，”气候观察站执行秘书马西奥·阿斯特里尼表示。如今50%的减排目标实则低于博索纳罗之前承诺的43%，这意味着巴西实际上并未提高减排目标。联合国最新《排放差距报告》也宣布，巴西对2020年减排目标的修正是一个倒退，这违反了巴西作为签署国的《巴黎协定》。

巴西在格拉斯哥签署了两项重要声明。第一项承诺，到2030年，将实现森林零砍伐；第二份协议规定，到2030年，全球甲烷排放量将在2020年的基础上减少30%。人们质疑点在于，博索纳罗政府是否会为实现其目标提供条件。“鉴于人们对这些承诺能否有效兑现的怀疑，即使是确实遵守了对森林和甲烷的非官方协议也不会产生多大影响”，WWF-巴西指出。此外，博索纳罗虽已签署建立“绿色增长计划”和监督委员会两项法令，但截至目前，政府还未明确提出任何具体目标或问责机制来衡量该计划的成功。阿斯特里尼对此评论道：“政府只是签署了一项政令，重新命名了一个部际委员会，没有谈到任何关于森林砍伐和巴西减排目标的事情。”苏丽·阿劳乔则对政府监测农村生产者可持续性的能力表示怀疑：“政府用来证明和补偿农村财产的工具——农村环境登记(CAR)——尚未达到最终阶段，也就是农民提供的信息被国家机构交叉核对和确认的时候。”

尽管如此，行业专家还是对当前目标的提出予以了部分肯定，但同时也指出，为实现这些目标，政府必须加大资金投入，打破信贷匮乏的瓶颈。巴西曾于2010年推出ABC计划，环保人士表示，计划列出的技术在促进污染物减排方面取得了一定成效，但要真正实现农业低碳转型，政府还应进行更大投入。该计划的落实主要源于名为“丰收计划Plano Safra”的农业农村发展专项公共基金，但2021/22农季针对低碳农业预留的50亿雷亚尔，仅占当季资金2512亿雷亚尔总额的2%。针对新推出的ABC+计划，巴西智库埃斯科拉斯研究所（Escolhas Institute）所长塞尔吉奥·雷登表示，“该计划将原有项目和佣金重新打包，但对可持续和低碳农业企业的投资仍然非常低。”“绿色增长计划”面临同样的问题，巴西政府表示，用于“绿色项目”的信贷额度达到了4000亿雷亚尔。但根据莱特的说法，只有约120亿雷亚尔（占总金额3%）的资金是新资源，而这120亿雷亚尔将来自金砖国家开发银行（NDB），来自巴西本土的资金注入对该计划的推行不可或缺，但其获取及有效利用仍将是一个问题。

“我们都知道，巴西在缔约方会议上展示的内容并没有真正地在其国内发生，”阿斯特里尼表示道，“兑现其承诺的唯一途径是博索纳罗的下台。即将举行的总统选举将是亚马逊和博索纳罗之间的选择。”巴西的森林砍伐并未出现止步迹象，经济增长也仍将是右翼政府执政的中心，所谓“绿色增长计划”和巴西COP26表态，其政治意涵、象征意义远大于实际作用。到目前为止，巴西已成为全球疫情第二严重的国家，无论2022年大选博索纳罗是否连任，继任政府的工作重点都将围绕控制疫情、提高就业、改善民生展开，能否有效将可持续发展与经济增长相结合将是对其的重大考验。冰冻三尺非一日之寒，鉴于近几年亚马孙毁林情况趋于严重，巴西在未来9年内实现森林零砍伐、减排50%的目标仍任重道远。

作者：杨靖 北京大学国际关系学院博士研究生

参考资料:

[1] 何露杨:《巴西气候变化政策及其谈判立场的解读与评价》，载《拉丁美洲研究》，2016年第2期，第79页。

[2] 赵斌：《全球气候政治中的巴西与南非——历史进程、变化动因与身份选择》，载《国外理论动态》2019年第4期，第77-79页。

[3] 商务部网站：“巴西政府正式推出‘国家绿色增长计划’”，2021年10月28日，http://br.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202110/20211003212662.shtml。

[4] Philip Wang，“Brazil brings big green plans to COP26. But its track record is dismal”，1 November 2021，https://edition.cnn.com/2021/11/01/americas/brazil-cop26-environmental-committments-analysis-intl-latam/index.html。

[5] Marcia Reverdosa，“Brazil brings big green plans to COP26. But its track record is dismal”，1 December 2021，

https://edition.cnn.com/2021/11/01/americas/brazil-cop26-environmental-committments-analysis-intl-latam/index.html。

[6] Flávia Milhorance，“Ahead of COP26, Brazil announces green plans that leave experts unconvinced”，30 October 2021，https://dialogochino.net/en/climate-energy/cop26-brazil-plans-experts-unconvinced/。

[7] Camila Aquino，“ABC Plus - Brazil's New Climate Change Adaptation and Low Carbon Emission in Agriculture Plan”，Global Agricultural Information Network，May 12, 2021.

[8] Paula Salati，“Plano ABC+: entenda metas do agro para reduzir emissão de poluentes até 2030”，11 Novembere 2021，https://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2021/11/11/plano-abc-entenda-metas-do-agro-para-reduzir-emissao-de-poluentes-ate-2030.ghtml。